Tribunal de Contas do Estado do Tocantins

Data: 03/01/2009

Cumprimenta autoridades…
Boa tarde a todos!

DA CONCEPÇÃO INSPIRADORA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E SEU PROCESSO HISTÓRICO

Decidi dividir a minha explanação em três momentos bem definidos. Antes de me ater à criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, que é o motivo primordial de nossa presença aqui, creio que seja fundamental traçar um panorama histórico-político sobre os Tribunais. Nessa explanação, pretendo falar sobre a importância do sistema de controle para o Estado democrático, a essencialidade e a chancela dos TC’s e o quanto o Conselho Nacional pode contribuir no aprimoramento desse sistema.
Vale registrar inicialmente que, no Brasil, os Tribunais de Contas foram concebidos na atitude inspiradora do advento da República. Portanto, sob a égide da res publica (“coisa pública”), conferindo-se desde então a esta instituição, atuação independente, imparcial e técnica para o exercício do controle das finanças e dos gastos públicos.
Os Tribunais de Contas acompanharam a evolução do Estado Brasileiro e suas atribuições vêm sendo aprimoradas concomitantemente às reformas, na medida em que o controle é essencial à democracia.
A administração pública na história evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, quando a corrupção e o nepotismo eram inerentes, a burocrática, já com a idéia de carreira e de hierarquia funcional e a gerencial, focada na eficiência da administração pública e na qualidade dos serviços.
Não é possível pensar uma administração pública moderna, sem exercício do controle.

A INSERÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO ORDENAMENTO POSITIVO – O EQUILÍBRIO DAS COMPETÊNCIAS

É o artigo 71 da Carta Magna que dispõe sobre a legalidade e as atribuições dos Tribunais de Contas. O mesmo texto referendou ao Congresso Nacional a titularidade do controle externo e ao Tribunal de Contas da União o auxílio técnico para esta fiscalização. É relevante apontar que este artigo impõe às Cortes de Contas sua condição de órgão autônomo.
Da exposição de motivos da Lei Processual Nacional dos Tribunais de Contas, um anteprojeto desenvolvido na tentativa de uniformizar procedimentos nos Tribunais de Contas no País, podemos tirar fortes fundamentos para a existência dos Tribunais de Contas e de suas competências:
1º – A de que a fiscalização é atividade instrumental imprescindível à realização da função de controle. É uma função complexa, por ser contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (artigo 70 CF).
2º – a pluralização dos controles se tem mostrado como alternativa necessária para fiscalizar as inúmeras atividades de Estados dotados de vários centros funcionais que trabalham simultaneamente com suas peculiaridades.
3º – o controle do dinheiro público é indispensável para a existência de uma relação séria, segura e de confiança entre Estado e sociedade. Sem isso, frustram-se quaisquer expectativas de desenvolvimento nesta era marcada pela competitividade.
Entendo com clareza a concepção ideal de um sistema de controle pensado pelo legislador brasileiro firmado sobre a dinâmica: controles interno, externo, social e judicial.
O artigo 70 da Carta Magna é cristalino prevendo que a fiscalização da gestão será exercida mediante controle externo pelo Congresso Nacional, mas isso não tira dos Tribunais de Contas a condição de órgãos autônomos. Até porque o artigo 71 estabelece que o controle feito pelo Parlamento será exercido com o auxílio dos Tribunais, enumerando suas competências em onze incisos e quatro parágrafos.
Como já dito neste plenário, não há que se falar em usurpação de competências no exercício do controle externo pela atuação dos Tribunais de Contas. Se aos Tribunais compete julgar as contas dos ordenadores de despesas, nas contas de governo lhe compete a emissão de parecer prévio para o julgamento das casas legislativas. Se lhe compete assinar prazo para que o jurisdicionado adote as providências necessárias à adequação dos atos à legalidade, às casas legislativas compete determinar a sustação desses atos irregulares.
Relembro o anteprojeto da Lei Nacional dos TC´S, que demonstra a preocupação das Cortes de Contas em caminhar a passos largos na direção da eficácia, superando o velho conceito de órgãos de controle contábil-orçamentário para a afirmação dos Tribunais de Contas como órgãos de vanguarda de controle econômico-financeiro dos recursos públicos. Reforça-se a isso a priorização das auditorias operacionais como instrumento efetivo de controle externo das políticas públicas. A consolidação desses conceitos muito depende da plena abertura democrática das Cortes de Contas.
É necessário também demonstrar que o sistema jurídico do país já reconhece os limites de atuação dos poderes e dos órgãos de controle. É ponto passivo na jurisprudência dos Tribunais Superiores que, se por um lado os Tribunais de Contas não podem decretar prisão, quebrar sigilo fiscal ou telefônico, dentre outras determinações típicas do Poder Judiciário, não poderá o Poder Judiciário adentrar no mérito das decisões dos Tribunais de Contas segundo entendimento da Corte responsável pela uniformização da jurisprudência no país, o STJ.
Isso fica concretizado no entendimento de vários juristas consagrados, como por exemplo, o do Ministro Carlos Ayres Britto:
Para ele, “quando a Constituição diz caber ao Tribunal de Contas da União auxiliar o Congresso Nacional, no exercício da função de controle externo, não está dizendo ser ele mero órgão auxiliar, mas sim que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional não se fará senão com o auxílio do TCU, prestigiando a participação desse Tribunal, verdadeiramente tida pela Constituição como inafastável e imprescindível, sem daí se deduzir um vínculo de subalternidade hierárquica. Também não é correto, data venia, afirmar que o Tribunal de Contas, enquanto órgão meramente técnico, apenas emite parecer. Ora, entre tantas competências importantes a ele adjudicadas pela Constituição, a referência a parecer comparece apenas em uma oportunidade: quando da prestação anual de contas do Presidente da República. No mais, o TCU decide, e não mereceria o nome de tribunal se não fosse para exercer competências decisórias”.
Não tenho dúvida quanto à vontade do legislador para estabelecer um sistema nacional que visa a integralidade do controle financeiro, representativo e a cooperação entre os poderes constituídos para a proteção da coisa pública e do bem comum. Não foi por acaso que a Carta Magna de 88 foi definida como a constituição cidadã.
Portanto, se a missão institucional das Cortes de Contas já é pacificamente reconhecida pelos poderes constituídos, os debates que envolvem a eficácia do controle externo não podem direcionar-se ao ataque das competências e da legitimidade desta instituição essencial para o controle externo da administração pública, mas sim, em direção aos fatos que merecem tratamentos pontuais.

DA IMPORTÂNCIA DA ATUAÇÃO LEGISLATIVA PARA A EFETIVIDADE E EFICÁCIA DAS AÇÕES DE CONTROLE

Os Tribunais de Contas tem evoluído muito no desenvolvimento das técnicas de auditoria, conforme ressaltei, buscando já há algum tempo, priorizar as auditorias operacionais, também chamadas auditorias de resultado. E a atuação do Poder Legislativo é o instrumento legitimador das ações de controle.
A recente Lei de Responsabilidade Fiscal é uma prova da ampliação significativa das funções das cortes de contas. Ao Tribunal de Contas, foi conferida a responsabilidade de zelar pela fiel observância das prescrições da referida lei. Também agora, a recentíssima edição da Lei 131/2009, a Lei da Transparência, demonstra claramente a importância dos Tribunais de Contas à medida que o Parlamento legitimou as Cortes para fiscalizar o cumprimento dessa lei.
Entretanto, os Tribunais de Contas poderiam ir ainda além.
O Poder Legislativo, enquanto titular do controle externo ainda demanda pouco dos Tribunais de Contas para a realização de fiscalizações. Do relatório de atividades do TCU referente ao exercício de 2008, temos que, das fiscalizações concluídas pelo Tribunal, 183 foram solicitadas pelo Congresso Nacional e 387 foram de iniciativa do próprio TCU. No caso do Tocantins, nosso Tribunal recebeu nos últimos dois anos até a data presente, somente 37 solicitações de fiscalização por parte das 139 câmaras de vereadores do Estado do Tocantins e 32 por parte da Assembléia Legislativa.
É claro que a efetividade de ações de controle nem sempre é comprovada por fatos mensuráveis. No entanto, à sociedade, importa a certeza de que a fiscalização sobre a administração pública garante a correta aplicação dos recursos públicos. E quando isso não acontece, que os danos causados ao erário pelos maus gestores, sejam reparados.
Aqui reside uma das falhas legislativas que reputo das mais prejudiciais à efetividade do controle externo.
O artigo 71, § 3º da Constituição Federal traz expressamente que as decisões de aplicação de multa e imputação de débito, exaradas pelos Tribunais de Contas possuem força de título executivo.
Contudo, a Carta Magna silenciou-se quanto ao legitimado para tal execução. Decisões que nada mais almejam que ressarcir danos aos cofres públicos, julgadas em processos que respeitam o contraditório e a ampla defesa e as multas aplicadas por irregularidades na gestão ou por omissão no cumprimento das obrigações perante o Tribunal de Contas.
Não havendo recolhimento espontâneo dos valores junto ao Tribunal, os títulos são encaminhados aos credores para serem executados judicialmente, que em regra são as fazendas públicas.
Portanto entendo que é primordial a busca de solução urgente para essa situação. Cenário de discussões sobre o assunto não faltam. São várias as propostas para resolver esse problema. E é o que a sociedade espera de todos nós, responsáveis pela proteção do dinheiro publico.
Bastaria esta lacuna para motivar a criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas. Mas existem outras. O CNTC será um instrumento fundamental para o aperfeiçoamento do controle externo exercido pelos Tribunais.

O CONSELHO NACIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS – INSTRUMENTO DE APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA DE CONTROLE.