Conselheiros produzem artigo sobre Seminário Internacional de Controle Público
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O conselheiro corregedor do Tribunal de Contas do Tocantins (TCE/TO), André Luiz de Matos Gonçalves e o presidente do Tribunal de Contas da Bahia (TCE/BA), conselheiro Inaldo da Paixão Santos Araújo, participaram do Seminário Internacional de Controle Público, realizado no mês de abril, na Província de Santa Fé, na Argentina. Neste sentido, os conselheiros produziram um artigo com os principais temas abordados durante o evento, que debateu os aspectos da governança, a profissionalização da administração pública, a importância da transparência, bem como outras questões.
Confira a íntegra do artigo:
SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE CONTROLE PÚBLICO
21 E 22 DE ABRIL DE 2015
SANTA FÉ, REPÚBLICA ARGENTINA
André Luiz de Matos Gonçalves
Mestrando em Prestação Jurisdicional e Direitos Humanos pela Escola Superior de Magistratura Tocantinense em convênio com a Universidade Federal do Tocantins, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.
Ex-Procurador Geral e Procurador do Estado do Tocantins
Ex-Reitor da Fundação Universidade do Tocantins (UNITINS).
Inaldo da Paixão Santos Araújo
Mestre em Contabilidade, Presidente do Tribunal de Contas do Estado da Bahia, professor, escritor.
O presente ensaio se propõe, de forma ambiciosa, à tarefa de condensar os principais aspectos evidenciados no seminário, notadamente no que atine aos frutos da boa governança, à gestão por resultados, à profissionalização da administração pública, à importância da transparência para a restauração da confiabilidade perdida, sobretudo nos países da América do Sul. Ao final, alvitra destacar a evidenciada necessidade de maior interação entre os organismos de controle congregados na Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions – OLACEFS e vinculados à International Organisation of Supreme Audit Institutions – INTOSAI.
PALAVRAS CHAVE: Governança; Transparência; Acesso à informação; Interação entre os órgãos de controle; Efetividade, economia e eficiência.
O seminário contou com uma agenda bem diversificada, em função da origem funcional dos seus participantes.
Bem é de ver que estiveram presentes o Governador da Província de Santa Fé, o Presidente do Tribunal de Contas da mesma Província, Doutor Gerardo Gasparrini, autoridades da OLACEFS, além de outros conferencistas de reconhecida qualificação.
Nos debates logo ganhou evidência a assertiva de que a integração entre os organismos de controle é condição essencial a que o próprio sistema controlador tenha efetividade.
Coerente, pois, com esta realidade, é forçoso entender que o objeto de análise do controle externo não é simplesmente local.
Em ampla abrangência, a matriz do problema é global e se cristaliza nos alarmantes índices de desconfiança com que as populações encaram os seus governos.
A corrupção, consoante se tornou bem patente ao longo das discussões, é o fator nuclear da referida descrença nas gestões governamentais. De fato, é inequívoco, chegando às fronteiras do óbvio, que onde se percebe corrupção cambaleia a confiança do cidadão.
A este propósito ficou fortemente destacado que é na América Latina onde se verificam os índices mundiais mais elevados de descrédito nas ações dos governos.
Neste ambiente turbado pela corrupção, a transparência exsurge como virtuoso tonificador desse prestígio. E é neste sentido que vem a ponto destacar a íntima relação entre a transparência e o acesso à informação.
É induvidoso que, na verdade, a elevada qualificação dos órgãos de controle e a clareza das informações que divulgam constituem fatores essencialmente indispensáveis a este revigoramento.
De fato, a concretude deste argumento entra em rota de colisão com as nocivas e corriqueiras práticas compensatórias de favores, entre o público e o privado.
Tornando concreto o argumento posto, salta aos olhos o tema “Financiamento das Campanhas Eleitorais”.
Não é por acaso que, na percepção geral, haurida do homem médio, tais subvenções, quer queiram, quer não, se vinculam aos favorecidos contratos celebrados com os vencedores do embate eleitoral, contravindo aos austeros princípios éticos e morais constitucionalmente proclamados.
Releva assinalar, neste contexto, que tal vislumbre, pleno de fundamento até não mais poder, perde o seu pernicioso espectro ao confrontar-se com a realidade dos fatos noticiados ao público.
Forçoso é, portanto, convir que a solução para esta ruinosa anomalia é o controle independente, autônomo e efetivo.
No entanto, é de considerar que a imaginada autonomia do controle está diretamente relacionada à provisão dos recursos necessários ao desenvolvimento do múnus público a que se propõe.
A boa governança é o arquétipo desejado, mas a sua efetivação exige transparência, redução de custos, participação cidadã e, sobretudo, fortalecimento da probidade. E mais: tudo isto atrelado a um controle interno efetivo e tecnicamente capaz.
O conjunto de todos estes momentos de força tende a conferir, no vetor direcional, confiabilidade nas informações, como base sólida para a tomada de decisões.
Nesse sentido, resta evidenciada uma importante ferramenta: a divulgação de dados via portal web.
No Chile, como bem lembrado no seminário, é possível, por meio do portal, o acesso até mesmo ao contrato que rege a relação jurídica entre o particular, vencedor do certame público, e o ente governamental.
Em meio ao fulgor destes argumentos, emergem os personagens mais importantes, considerados os protagonistas verdadeiros na defesa dos recursos públicos: os Tribunais de Contas.
Há quem aponte impropriedade técnica nessa denominação. Argumentam, em abono desse entender, que as cortes de contas não caracterizam tribunais, até porque suas decisões não têm a força vinculante nem a coercitividade dos provimentos judiciais.
E há aqueles que criticam o vocábulo “contas” na expressão gráfica da denominação desses tribunais. Alegam, neste particular, que a atribuição de tais colegiados não se restringe ao exame solo de contas públicas, mas também ao crivo dos atos de admissão de pessoal, das aposentadorias e dos atos e contratos administrativos em geral.
Afora a censura propedêutica, e já deixando a latere os aspectos terminológicos da denominação, não se pode omitir séria reflexão sobre a extrema importância das chamadas auditorias de desempenho ou operacionais, no acertamento das contas públicas.
Tais auditorias, se levadas a cabo e a termo no domínio dessas Cortes, já fazem sentir o seu poder corretivo logo no momento do parecer prévio em torno das contas consolidadas.
É esta a firme conclusão que ressai dos dados produzidos nesta importante fase do controle externo, confirmando, com meridiana clareza, a eficiência, a economicidade e a eficácia de que se reveste o parecer prévio.
Sobreleva assinalar que tais Cortes, com assento constitucional, desfrutam de amplas garantias conferidas no texto da Carta Magna, a fito de resguardar suas superiores prerrogativas da mitigação aventureira de algum legislador derivado.
Dentro, pois, deste contexto, é insofismável que os Tribunais de Contas podem e devem contribuir, por meio das auditorias mencionadas, para a pronta regularidade das contas dos administradores e responsáveis por dinheiros, bens e outros valores públicos.
Resulta daí que o clamor da sociedade não se compraz apenas com a esperada sanção ao já consumado desvio ou violação da norma, mas também e principalmente com as medidas preventivas de controle.
Em termos de comparação, importa assinalar que o controle posterior, exercido pelo Judiciário, nem sempre alcança a esperada efetividade. Eis que longo e penoso é o decurso de tempo que medeia entre a res in judicium deducta e o sempre tardo provimento definitivo.
Para logo se vê que a mencionada espécie de auditoria revela um moderno sistema de controle que se inclina para a orientação premonitória do gestor público, infirmando o vetusto modelo sancionatório.
Neste diapasão, o modelo de prevenção propicia, não só a indicação do apontamento da situação irregular, mas também a recomendação das melhores práticas de gestão no manejo da máquina pública.
No remate dessa assertiva pode-se concluir que o controle formal não se queda desprovido de valor, mas o controle por desempenho se avulta plenamente exitoso.
E o Poder Executivo, principal agente viabilizador das políticas públicas, deve ser o primeiro a fomentar a plenitude do Controle. Até por que, sem jamais invadir competências, a fiscalização é a síntese da segurança para os atos daqueles que não se arredam da correção.
E nunca se olvide de que um controle efetivo impõe a correta fundamentação nos atos de gestão, promovendo-lhes a transparência. Nesta senda, cumpre tranquilizar que o controle jamais atentará contra o poder discricionário do gestor público.
A discricionariedade é entendida como um feixe de alternativas, igualmente válidas, postas à disposição do gestor em suas proposições de interesse público.
De fato, o controle não interfere na decisão sobre a melhor forma de executar a política pública, haja vista que compete ao administrador público o juízo de conveniência e oportunidade sobre a prática do ato administrativo.
Sem embargo, justo é considerar que o controle da discricionariedade, inserto no espectro da juridicidade, constitui regra técnica de universal consenso, contra a qual não pode haver insurgência.
Por outro lado, é pacífico o entendimento de que o controle restrito ao aspecto da legalidade é insuficiente.
Diversamente, cumpre promover a integralização do primeiro aspecto com a efetividade, de molde a induzir-lhe aptidão para gerar efeitos concretos na viabilização das políticas públicas ditadas pelo interesse coletivo.
Dito isto, forçoso é retornar ao campo da transparência, plasmado pelo acesso à informação, na translucidez plena de suas vertentes ativa e passiva.
Não há dúvida de que a transparência da gestão pública é direito inviolável do cidadão, indutor do fortalecimento institucional como consectário da confiança coletiva.
Neste sentido, a transparência, quando não inibe, gera um subproduto configurado na projeção de uma gestão por resultados, orientada pelo planejamento estratégico.
Planejamento este, diga-se de passagem, impregnado de propostas que levem em conta as vertentes setorial e intersetorial da administração de recursos que desemboquem no estuário da avaliação do desempenho.
Já se afirmou e reafirmou que a auditoria por resultado passa pelo planejamento; e que, nesta fase, a avaliação do auditado tem a ver com as próprias particularidades dele.
No ato seguinte, é traçado um plano de auditoria específica, agora conectada às mencionadas peculiaridades do auditado.
A partir daí vem a matriz de auditoria definidora do eixo sobre o qual gira a produção do relatório final, norteador das ações finais voltadas à correção de rumos.
Regra geral, quando se trata de boa governança, é imperioso ter em conta alguns traços comuns às matérias de transparência e probidade.
Tais parâmetros devem ser sistematizados nos princípios, tantas vezes repetidos, orientadores do dever legal e do compromisso ético de prestar e justificar contas, inerente a todos aqueles que lidam com recursos públicos.
Com efeito, é inquestionável a importância da integralidade do sistema de prestação de contas, vedada a omissão ou impedimento do controle e do franco acesso a qualquer informação.
Cabe, portanto, ao fiscal, confrontar a estreita correspondência entre o contexto do papel submetido a exame e a realidade efetiva dos fatos, porquanto, já dizia Gordilho, “quanto menor for a distância entre a norma e a realidade, maior será o desenvolvimento social. ”
O aspecto sancionatório também tem seu espaço, na medida da sua feição dissuasiva de condutas desviadas.
É consequente, assim, que, quem viola a norma ou descumpre o dever de prestar contas, há de sofrer a legal e imediata sanção.
A sensação de impunidade é um relevante vetor de multiplicação das práticas dilapidadoras do erário e de desacato aos comandos legais, sobretudo os principiológicos, os mais caros na estrutura jurídica.
Por falar nisso, é princípio geral o envolvimento ativo da sociedade civil no combate sem tréguas à impunidade dos malversadores de dinheiro público.
Trata-se de participação, informadora e impulsionadora do controle externo, tanto mais eficiente quanto mais amplo for o canal de comunicação entre o público e as entidades controladoras.
E é indiscutível que a mudança para a auditoria de boa governança pressupõe o estabelecimento de um marco legal completo para a prestação de contas.
Pois é neste sentido que se torna indispensável o estabelecimento de normas rígidas que garantam a efetividade e a coercibilidade das ações corretivas.
Para isso, é imprescindível conscientizar a sociedade do seu dever de velar pela boa aplicação dos recursos públicos, como vigoroso suplemento para as medidas de controle a cargo dos entes controladores.
Logo no embate eleitoral, cumpre verificar se o programa político guarda relação com as metas estabelecidas nas leis orçamentárias.
A disseminação dos valores éticos e morais é dever público impostergável, eis que a ética atua como importante referência orientadora e catalizadora da interpretação virtuosa dos atos administrativos.
Releva, pois, assinalar que a ética exsurge como regra comportamental, única e indivisível, para a avaliação das condutas dos operadores da administração pública.
Em outras palavras, pode-se afirmar, com segurança, que não existe uma ética do público e outra do privado, mas uma ética perceptível por sua concepção unitária, tal como a água se apresenta em seus variados estados.
É, portanto, com esta compleição una que a ética figura como fundamento dos poderes administrativos. É certo que todo poder tem liame visceral com a imposição da autoridade, mas sempre voltada esta ao atingimento do interesse público.
Por isso, também não é menos certo afirmar que a prerrogativa ética da atividade pública é de interesse impostergável.
Em caráter conclusivo, pode-se dizer que a boa governança é o estágio ideal buscado pelo sistema de controle.
Em termos prosaicos, ao estilo brilhante de Eduardo Grinberg, Presidente do Tribunal de Contas Argentino, pode afirmar-se ser infernal o ambiente de gestão que pratica gastos em excesso e de forma direcionada, com poder desmedido e sem controle.
Da junção de todos esses elementos nasce a corrupção e a fraude que geram o descrédito e a desconfiança, objeto da abordagem inicial do texto.
Noutro passo, os controles externo e interno eficientes; a prestação de contas na forma e tempo devidos; o controle independente, aparelhado por um bom sistema de informação; a regulação contábil, econômica e financeira; além de normas sancionatórias, conduzem a um ambiente melhor, que, figurativamente, se pode chamar purgatório.
Depois, com a sobrevinda da transparência, chega-se a melhor estágio, purificado pela boa governança caracterizada por gastos eficientes, econômicos, eficazes e efetivos.
É de curial sabença que o poder deve ser limitado, porquanto a limitação representa, em última análise, a preservação dos direitos fundamentais.
Mas, se, por um lado, os órgãos de controle reclamam dos controlados a eficiência e a eficácia na prática de seus atos, por outro, eles devem autocontrolar-se com eficiência e eficácia, visto que a ninguém é permitido exigir aquilo que não seja capaz de dar e fazer.
Daí poder-se afirmar que a sociedade deve, de fato, participar desse processo, mas antes precisa conhecer o Controle, saber como ele funciona e que benefícios ele é capaz de proporcionar.
De todas estas considerações resulta a simples conclusão de que, para institucionalizar a boa gestão e torná-la permanente, é preciso avançar na profissionalização da administração.
Sobreleva avaliar, neste propósito, que o controle interno, repita-se, interno, tão relevante na consecução dos objetivos que colima, não pode mimetizar-se com a administração, numa relação promíscua e viciada de tergiversação e subserviência.
Em um sistema virtuoso de controle interno, este é, de fato, efetivo, permanente, com garantias de atuação e independência.
A gestão deve reconhecer que um bom controle interno é, antes de tudo, uma prestimosa fonte de informações para a segurança das decisões.
Por último, cumpre pontuar que o processo de controle deve ser célere.
A celeridade é sempre exigida por várias razões: a primeira, inerente à duração razoável do processo que, como é cediço, se traduz em direito fundamental; a segunda, estreitamente relacionada à efetividade do processo, indica que a apuração lenta se torna certamente estéril, tanto no eixo pedagógico quanto na linha de restauração do erário desfalcado.
Cumpre, por último, conclamar o Poder Legislativo a colaborar no aperfeiçoamento da sistemática de controle externo a partir da atuação legiferante a seu cargo.
Às leis é reservada a função coibitiva dos desvios pela força do seu poder coercitivo.
E, por outro lado, é só por meio de um sistema normativo escorreito e preciso que se consegue organizar e aparelhar as demais estruturas de controle para o exercício plenamente eficaz que a lei lhes confere.
Por fim, cumpre registrar que a efetividade do controle público passa também por uma maior aproximação e troca de experiências entre os órgãos de controle.
São posicionamentos, aliás, diretamente relacionados ao lema da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras (INTOSAI): “experiência mútua em benefício de todos”.
De igual modo, se o desejo de Simon Bolívar foi o de uma só América Latina, continua sendo sonho, neste continente que insiste em manter suas veias abertas, a maior integração entre os órgãos de controle.
Integração esta, acrescente-se, que muito pode contribuir para o advento de medidas inibidoras da desigualdade e da pobreza.
Alguns podem dizer ser utopia esse pensar, mas, como enaltece o escritor uruguaio Eduardo Galeano, a utopia existe tão somente para que a gente não desista de caminhar.