Tribunal de Contas do Estado do Tocantins

Conselheira Doris é homenageada em Portugal

Comenda foi entregue durante Encontro Internacional de Juristas

A conselheira do Tribunal de Contas do Tocantins (TCE/TO), Doris de Miranda Coutinho,  recebeu nesta terça-feira, 19, a comenda Infante Dom Henrique, durante a realização do XIII Encontro Internacional de Juristas, em Portugal.

A homenagem foi entregue pelo professor doutor, Ricardo Klass, ex-ministro da Justiça da Argentina e representante de seu país na Comissão de Direito Penitenciário da ONU. “Participei também do lançamento do livro “Juristas do Mundo”, no qual tenho artigo publicado a respeito da importância do Controle Externo”, destacou a conselheira.

A obra “Juristas do Mundo”, no qual conselheira Doris é coautora, tem distribuição gratuita pela Rede Internacional nas Universidades de Direito Espanha, Portugal e América Latina.

Abaixo, confira a íntegra do artigo:

A DUALIDADE DE COMPETÊNCIAS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS FRENTE ÀS PRESTAÇÕIES DE CONTAS PÚBLICAS

Doris de Miranda Coutinho[1]

 

A imprensa brasileira tem dado especial importância ao Tribunal de Contas da União (TCU) devido ao fato de ter, com ineditismo, concedido prazo à presidente da República para que apresentasse defesa às irregularidades intituladas de “pedaladas fiscais”. A prática foi constatada no relatório técnico que ainda será objeto de análise pela Corte de Contas Federal para a formulação do respectivo parecer prévio acerca das contas presidenciais referente ao exercício de 2014.

Diante de tais acontecimentos, tornou-se inevitável a ascensão do debate acerca da importância, natureza e conteúdo das decisões emanadas pelos Tribunais de Contas, o que ainda é um ponto não muito claro na jurisprudência da Suprema Corte brasileira, nem dos demais Tribunais Superiores que lidam com esta temática, como o Tribunal Superior Eleitoral e o Superior Tribunal de Justiça, ainda menos no consciente daqueles que são os beneficiários diretos da atuação das cortes de contas, a sociedade.

Certamente, a complexidade da terminologia empregada pelo legislador constituinte coopera para a existência de tal obscurantismo. A Constituição Federal, pico da relação escalonada de normas ou “pirâmide jurídica” de Hans Kelsen[2] designa a titularidade do controle externo de forma originária ao Poder Legislativo (art. 70/CF88[3]), estabelecendo que o exercerá com o “auxílio do Tribunal de Contas”, o que, insofismavelmente, acarreta no imaginário geral um encargo de assessoramento do Parlamento, o que representa grave equívoco e poderia ter sido evitado acaso fosse adotado semelhante regime constitucional estabelecido pela Constituição Portuguesa, que estabelece de forma expressa a independência da Corte de Contas desde a Constituição Republicana de 1976 (art. 214).

Ocorre que, neste confuso cenário, é de suma importância a segregação conceitual entre função e competência, para que se revele o enorme descompasso existente entre a imaginada pequenez das funções e a dimensão da real estrutura destes órgãos. A função que agrega o Legislativo ao órgão de contas é uníssona: o Controle Externo das contas públicas. Já as competências não coincidem, mormente o Tribunal de Contas possui um extenso rol na Carta Magna somente para este desiderato (art. 71[4]). Ressalta-se, sem embargo, que parte destas competências é exercida conjuntamente ao Parlamento, contudo, outra grande parte prescinde da atuação deste Poder, ressaltando a autonomia que possuem os Tribunais de Contas. Paradoxalmente, é órgão autônomo que auxilia, sem ser “órgão auxiliar”.

De fato, estes Tribunais não podem ser vistos de outra maneira que não com independência e autonomia no desempenho de suas funções institucionais. Aliás, em uma sociedade que se almeja democrática e republicana, constitui requisito imprescindível à sua manutenção a efetividade no papel dos Tribunais de Contas. Com efeito, o processo de constitucionalização da Administração implica a submissão da atuação financeira do Estado à legalidade objetiva, de forma que, por ser democrático, o controle externo das despesas e receitas públicas (indisponíveis), hão de ser controladas e fiscalizadas pelo povo, por meio do Tribunal de Contas e suas atribuições.

As principais competências, com efeito, concedidas constitucionalmente às Cortes de Contas compreendem estre os dois incisos inaugurais do art. 71 da Lei Fundamental, haja vista englobarem as funções fiscalizatórias e de jurisdição mais vitais ao organismo democrático.  Diz o dispositivo que cabe aos Tribunais de Contas: I – a apreciação das contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo[5], por intermédio de parecer prévio que será submetido a julgamento político pelo Parlamento; II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (artigo 71, incisos I e II).

Aparentemente de fácil descrição, tais incisos têm há tempos causado um imbróglio no âmbito da Suprema Corte, que oscila entre ora reconhecer a competência dos Tribunais de Contas em exercer a função de jurisdição administrativa (julgar as contas), ora entender que tal mister é exclusivo do Parlamento no julgamento político, por intermédio do auxílio opinativo das Cortes de Contas, por meio do parecer prévio. Inclusive, a matéria se encontra submetida à sistemática da repercussão geral, pendente de julgamento definitivo, conforme voto em 27 de agosto de 2015 em sede de Recurso Extraordinário nº 848.826 de Relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso.

Primeiramente, há que se dizer que a Constituição não é polissêmica, e nem poderia ser, porque, como Lei Maior do ordenamento, de onde se retira a validade das demais normas do sistema jurídico nacional, deve ser clara e precisa em suas expressões. Nesta senda, dentre o elenco de atribuições estabelecidas, deve-se proceder a uma análise com o devido rigor científico na terminologia ora empregada pelo legislador constituinte. Destarte, impende verificar que os dois incisos alhures utilizam verbos diferentes, com transitividades diferentes, e que influem sobremaneira na competência que cabe aos órgãos de contas.

O primeiro inciso, destarte, registra o verbo “apreciar”, o qual dá ideia sinônima à de exame, mensuração, avaliação, pelo Tribunal, da prestação de contas anuais do chefe do Poder Executivo, por intermédio de um parecer prévio (avaliação técnica opinativa) de competência privativa das cortes de contas , a ser encaminhado ao Poder Legislativo para que lá, após a primeira análise por uma Comissão Mista de Planos, Orçamento e Fiscalização (CMOPF), haja o julgamento, de caráter político, destas contas.

Semelhante ao modelo adotado por países como a Itália, Bélgica, Portugal e Inglaterra, salienta-se que aqui estamos a falar das denominadas contas de governo ou “contas institucionais”. Estas consistem, basicamente, em um relatório acompanhado do Balanço Geral e das demonstrações contábeis, relatórios de gestão e dos demonstrativos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101/2000) frente às metas previstas nos instrumentos de planejamento orçamentário (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). Pode-se dizer que as contas anuais de governo exortam a conduta do Presidente, do Governador ou do Prefeito no exercício das funções políticas de planejamento, organização, direção e controle de políticas públicas, propiciando uma avaliação “macro” da gestão, verificando, à giza de exemplo, o cumprimento dos valores mínimos constitucionalmente previstos de aplicação em saúde e na manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 198, §§1º, 2º e 3º e art. 212 da CRFB/88).

Neste caso, o Tribunal de Contas, e sobre este ponto a jurisprudência não põe dúvidas, exerce um papel eminentemente opinativo, desvinculado de caráter decisório, baseando-se em uma avaliação estritamente técnica.

A lógica para esta sistemática conjuntiva de atuações que deságua na decisão do Parlamento, é simples. Diz respeito ao encerramento do ciclo orçamentário, onde, primeiro, o Poder Executivo elabora a proposta orçamentária para aquele exercício financeiro, posteriormente discutida e aprovada pelo Poder Legislativo, donde se inicia a efetiva execução do orçamento por aquele primeiro. Findo o exercício financeiro, inicia-se o controle da execução por intermédio da avaliação técnica do órgão de contas, mediante o Parecer Prévio que será então submetido àquele que aprovou a proposta inicial: o Parlamento.

Já o segundo inciso do dispositivo constitucional utiliza-se de um verbo diferente: “julgar” as contas dos demais administradores e gestores em geral, o qual, semanticamente, em nada se confunde com o termo “apreciar”, inscrito no mencionado inciso I. Cunhada originalmente no Código de Contabilidade Pública de 1922, em seu art. 91, esta expressão designa ao Tribunal de Contas a atividade de julgamento, formulação de um juízo de valor, de forma que aqui, há de fato uma decisão. A apreciação desenvolvida pela corte de contas resulta em um ato equivalente à sentença judicial, inclusive em sua forma (relatório, fundamentação, dispositivo), declarando a regularidade, irregularidade ou regularidade com ressalvas da conduta dos agentes envolvidos. É nesse ponto que o debate e a confusão ideológica se aprofundam.

Pode-se afirmar que neste segundo modelo, há referência ao dever de prestar contas de todos aqueles que lidam com valores públicos, sendo que as contas apresentadas consistem em atos individualizados de gestão, evidenciando atos de administração e gerência de recursos públicos, levados a efeito por aqueles que são denominados “ordenadores de despesas”, consoante conceituação disposta no art. 80, §1º do Decreto-lei nº 200/1967, segundo a qual “ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda”.

Trata-se das chamadas “contas de gestão ou contas de ordenadores” ou, ainda, “contas administrativas”, que cumprem o que estabelece o inciso II do art. 71 da Constituição Federal.

A problemática toca principalmente às esferas municipais. Isto porque, nos demais âmbitos federativos, ante a complexidade das atividades gerenciais de recursos públicos, esta função de captar receitas e ordenar despesas é delegada a órgãos hierarquicamente inferiores, já nos municípios, em especial os interioranos, tendo em vista a pouca gama de atividades, é comum que o Prefeito acumule a função de chefe político, responsável pela condução dos planos de governo e políticas governamentais (contas de governo) e de ordenador de despesas, emitindo empenhos e assinando ordens de serviços (contas de ordenador), o que acaba gerando, inevitavelmente, uma confusão de responsabilidades e, consequentemente, de competências para julgamento.

Como dito alhures, a análise das competências deve levar em conta o sentido técnico e particular de cada um dos termos utilizados pelo legislador constituinte. São duas sistemáticas distintas, e nesta segunda, a competência para julgamento das contas dos responsáveis foi estabelecida de forma privativa aos Tribunais de Contas, o que, aliás, representa de forma clara o exercício jurisdicional, mormente constituir exceção expressa (art. 71, II) da Lei Fundamental ao monopólio do Judiciário no exercício da jurisdição.

Portanto, somente se exclui, a priori, deste âmbito de atuação dos Tribunais de controle externo, as contas dos chefes do Poder Executivo dos entes federativos. Entretanto, mesmo estes, em especial os Prefeitos, ainda que tenham a aprovação política no Poder Legislativo acerca das contas anuais, não se exoneram do julgamento de suas contas específicas como responsáveis diretos pela gestão financeira, como ordenadores de despesas, por decisão definitiva das Cortes de Contas. É a dualidade de competências destes Tribunais que, nestes casos, submetem o mesmo gestor a um duplo julgamento, um de caráter político, pelo parlamento e outro de caráter técnico, pela própria corte.

Tanto na hipótese do parecer prévio como no julgamento definitivo, os motivos da rejeição, na primeira hipótese e da irregularidade, na segunda, referem-se, a princípio, a vícios considerados insanáveis dentro das possibilidades fáticas e jurídicas.

A discussão acerca da definição do órgão competente para o julgamento destas contas ganha contornos particulares de relevância quando se tem em mente que a sua rejeição, por irregularidade insanável, além das sanções pecuniárias aplicadas pelo próprio Tribunal de Contas (multa e restituição ao erário público, conforme art. 71, VIII da Constituição Federal), acarreta a inelegibilidade do agente público, por decisão da Justiça Eleitoral, conforme disposição do art. 1º, I, “g” da Lei Complementar nº 64/1990, alterado recentemente pela Lei Complementar nº 135/2010, popularmente conhecida como Lei da Ficha Limpa, cujo texto estabelece que serão inelegíveis: “os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”.

Portanto, parece claro que a lei pretendeu fazer incidir o regime do art. 71, II, da Constituição a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nesta condição.

Ante o exposto, não restam quaisquer dúvidas acerca da suma importância de que se reveste a atividade dos Tribunais de Contas no exercício de sua tarefa como órgão independente, soberano e constitucional de controle externo, principalmente quando se avilta o seu caráter eminente de mecanismo destinado ao aprimoramento do controle social e transparência na gestão pública, por intermédio da competência dual consistente no julgamento definitivo, de competência privativa, das contas dos ordenadores de despesa e responsáveis por valores públicos, exercendo ato típico de jurisdição de contas e, também, quando da emissão do parecer prévio sobre as contas anuais dos chefes do Poder Executivo das três esferas de governo.

Quanto a este último, ainda, é necessário consignar que o seu caráter eminentemente técnico ajuda especialmente ao desenvolvimento da transparência pública e que, a despeito da ausência de caráter definitivo, pode se mostrar vinculativo de julgamento, mormente o art. 31, §2º da Constituição definir que, no âmbito municipal, o parecer prévio da Corte de Contas só não prevalece caso haja, na Câmara Municipal, quórum qualificado de dois terços dos vereadores, havendo, ainda, uma inversão do ônus argumentativo caso o parlamento decida seguir caminho contrário à conclusão do Parecer.

Isso é decorrência de uma regra da teoria geral do Direito, incursa em Bobbio, segundo a qual a norma geral obedece a uma lógica perpassante de todo o sistema constitucional, mas a norma especial (art. 31, §2º) segue uma lógica particular. Aqui, o que a Carta Magna exortou foi o seguinte: o Parecer Prévio constitui uma peça opinativa, contudo, em se tratando de prestação de contas municipais, o parecer é prévia e antecipadamente, adjetivado pela própria Constituição não como singelo, mas como tecnicamente qualificado porque produz efeitos desde logo, até a sua possível adoção ou rejeição pelo Poder Legislativo, mediante o quórum especial exigido. Justifica-se, portanto, a expressão “prevalecerá” utilizada pelo legislador constituinte, conferindo forte caráter decisório ao Parecer Prévio.

Por todo o exposto, vê-se claramente que, contrariamente à crença de que os Tribunais de Contas são órgãos meramente opinativos e auxiliares (no sentido de subordinação) ao Legislativo, sobressai que a atividade por eles exercida, sobretudo no exercício de sua competência dual (art. 71, I e II), é de suma relevância à própria existência da forma de governo e do regime democrático, como órgão que se insere em uma linha de continuidade de instituições do Estado que ao longo dos tempos buscam cumprir a tarefa central de fiscalização financeira, principalmente no que tange ao cuidado que se deve ter com tudo aquilo que é de todos.

 

REFERÊNCIAS

 

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.

KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. João Baptista Machado. 6ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998