MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS

6. PARECER Nº 1012/2024-PROCD

Trata-se da prestação de Contas Anuais do Município de Santa Rosa/TO, balanço geral – exercício de 2022, de responsabilidade do Sr. Levi Teixeira de Oliveira, prefeito.

NATUREZA JURÍDICA DO JULGAMENTO

A Constituição Federal reservou para o Poder Legislativo o julgamento das Contas dos Chefes do Poder Executivo nas três esferas: Federal (artigo 71, inciso I), Estadual (artigo 71 c/c 75 e 25) e Municipal (artigo 31, § 2º). Ao Tribunal de Contas cabe a apreciação das mesmas, através de parecer prévio (artigo 71, inciso II), e o julgamento dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (artigo 71, inciso II, C.F.).

Quais são as contas a que o tribunal aprecia com parecer prévio (artigo 71, inciso I) e as que julga (artigo 71, inciso II)?  

O critério que inicialmente define as competências é relativo à pessoa a ser julgada - “ratione personae”; o conteúdo das contas também distingue o julgamento de competência do legislativo, daquele de competência do Tribunal de Contas.

É que a rigor, os Chefes do Poder Executivo da União, dos Estados e dos grandes Municípios são meros cumpridores do orçamento, e nessa condição repassam as verbas para os Ministérios ou Secretarias, nos termos aprovados no orçamento, com respeito, naturalmente, às demais normas legais e constitucionais, como exemplo, percentual mínimo exigido para a educação, limite máximo de gastos com pessoal, etc., e as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal tão ao gosto de uma profícua administração, a despeito de sua iniciativa (do projeto de Lei que redundou na L.C. 101/00), originar de imposição do capital estrangeiro.

Respeitados tais normas, o orçamento e plano plurianual são motivados por convicções ideológicas e políticas, que definem canalização de recursos, a maior ou a menor, para cada setor que entende prioritário ou não (saúde, segurança, transporte, etc.), segundo seu programa de governo e plataforma partidária.

Nesse particular, a função do Tribunal de Contas sobre as contas anuais do chefe do Poder Executivo é de apreciá-las emitindo parecer prévio. “É um parecer sobre a legalidade, sobre o atendimento das finalidades traçadas no orçamento, enfim se realmente o Poder executivo cumpriu aquilo que está previsto na sua gestão financeira do exercício anterior[1].      

Aflora, daí, a conclusão de que as contas anuais citadas no artigo 71, inciso I, da C.F., abrange todo exercício financeiro anterior e revela somente os aspectos global e formal; o julgamento pelo Legislativo segue esta ordem de análise macro e genérica, de cunho mais político que técnico, guardadas suas proporcionalidades, já que a própria extensão e complexidade das contas, não dispensa um minucioso parecer técnico opinativo do Tribunal de Contas, que neste caso, se define nessa condição: a de auxiliar e não há nenhum trabalho mais auxiliar do que o de elaborar parecer.

Já as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos – excetuados, então, somente os Chefes do Executivo na qualidade de Chefe Político - serão julgados pelos Tribunais de Contas - Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, regra constitucional “ratione personae”, embora registre, também, características peculiares de operacionalidade, manejo direto da arrecadação de receitas e ordenamento de despesas. Evidencia-se nestes atos, os pormenores das receitas e despesas públicas, como exemplo, controle e fiscalização do patrimônio – finanças, bens de consumo, permanentes e imóveis quanto aos aspectos formal e fático, da investidura - contratação, vencimento e vantagens dos servidores, da licitação e contratação - obras, bens e serviços, etc. As contas são estanques e por setores, ao contrário das contas dos Chefes do Poder Executivo. O julgamento é exclusivamente técnico e permite um controle mais abrangente da moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, contra a indesejável corrupção que permeia e é causa da grande desigualdade social, combatida pelos princípios da República.

Portanto frise-se: a competência para o julgamento das contas por regra se distingue em razão das pessoas, mas diferem também no conteúdo dos atos julgados; a regra constitucional quanto às contas dos Chefes dos Poderes Executivos Estaduais e Municipais, é que ao Tribunal de Contas cabe apreciá-las,  mediante parecer prévio e julgar as demais, oriundas da Presidência da Assembleia Legislativa, Presidência do Tribunal de Justiça, Procuradoria Geral do Ministério Público, Secretarias, etc., podendo ocorrer a possibilidade de julgar as contas do próprio Chefe do Poder Executivo quando se tratar de atos de ordenamento de despesas.

Esta é a determinação do artigo 104 da Lei Estadual 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO):

Artigo 104 – A elaboração do parecer prévio não envolve o exame de responsabilidade dos administradores, incluindo o do Prefeito Municipal e do presidente da Câmara de Vereadores e demais responsáveis de unidades gestoras, por dinheiro, bens e valores, cujas contas serão objeto de julgamento pelo Tribunal.

Ressalta-se, porém, que o Superior Tribunal Federal – STF manifestou-se pela ilegalidade do ato de julgamento do Prefeito no âmbito dos Tribunais de Contas, enquanto ordenador de despesas – RE 729744 – Recurso Extraordinário:

RE 729744 - RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator: MIN. GILMAR MENDES

Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, fixou tese nos seguintes termos: “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”, vencidos os Ministros Roberto Barroso, Edson Fachin, Rosa Weber e Luiz Fux. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 17.08.2016.

Por último, o STF assentou no RE 848826 que o Legislativo Municipal é quem detém a legitimidade constitucional para julgamento das Contas de Governo e de Gestão dos Prefeitos: 

RE 848826. Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que redigirá o acórdão, fixou tese nos seguintes termos: “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”, vencidos os Ministros Luiz Fux e Rosa Weber. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Plenário, 17.08.2016.

MÉRITO

A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe quatro princípios básicos da Administração – o planejamento, a transparência, o controle e a sanção, que permitem apurar com maior eficácia as normas constitucionais para o setor público.

O órgão instrutivo desta casa analisou os dados contábeis do exercício no Relatório de Análise da Prestação de Contas nº 50/2024 (ev. 6), conforme tabela abaixo:

Em conclusão à análise das gestões orçamentária, financeira e patrimonial, a equipe técnica apontou irregularidades nas contas, as quais foram consubstanciadas no Despacho nº 169/2024 da Relatoria (ev. 7), a saber:

1) Divergência nos registros contábeis entre o anexo 10 e as informações do portal do Banco do Brasil, em violação ao art. 83 da Lei Federal n.º 4.320/64. Restrição contábil gravíssima - Item 3.2.3 do IN/TCE/TO nº 02/2013. (Item 3.2.1.2 do Relatório);

2) O Orçamento foi alterado por meio da abertura de Créditos Suplementares no valor de R$ 21.383.051,11, representando 92,46% das despesas fixadas no orçamento, excedendo o percentual de 80% estabelecido na Lei LOA, em desacordo com o art. 167, V da Constituição Federal. (Item 4.4 “c” do Relatório). Restrição de Ordem Constitucional Gravíssimas. (Item 1.5da IN nº 02 de 2013);

3) O município não registrou nenhum valor na conta “Créditos Tributários a Receber” em desconformidade ao que determina o MCASP e a Portaria STN n.º 548/2015. (Item 7.1.1.1 do Relatório);

4) Registro na conta contábil 1.1.3.4 – Créditos por Danos ao Patrimônio no valor de R$ 13.735,40, sem informações em notas explicativas. (Item 7.1.1.2 “b” do Relatório).

Devidamente citado a se manifestar sobre os apontamentos, o responsável apresentou o Expediente nº 2751/2024 (ev. 14).

Ao emitir a Análise de Defesa nº 109/2024 (ev. 16), a Coordenadoria de Análise de Contas e Acompanhamento da Gestão Fiscal – COACF considerou que os documentos e justificativas apresentadas foram suficientes para sanar as irregularidades, ainda que com ressalvas.

Acerca dos levantamentos e resultados apresentados pelo setor técnico, bem como da defesa anexada pelo responsável, o Ministério Público de Contas assim manifesta:

Item 1 – Divergência no valor de R$ 184,89 entre os registros contábeis e os valores recebidos como Receitas registrados no site do Banco do Brasil

Trata-se de irregularidade formal com pouca expressividade no contexto geral da gestão (divergência R$ 184,89) abarcado pelo princípio da razoabilidade e proporcionalidade para ser ressalvado. Neste sentido:

PARECER PRÉVIO Nº 42/2023 – 1ª CÂMARA (4349/2018):

“8.2. Ressalvas:

(...)

3. Divergência entre os registros contábeis e os valores recebidos como receitas e registrados no site do Banco do Brasil, nas contas do FPM (R$157,08), ITR (R$12.386.76) e LC 87/96 (R$12.304,00), em descumprimento ao que determina o art. 83 da Lei Federal nº 4.320/64 (Item 3.2.1.2 do relatório), indicando erros na apropriação das contas contábeis.

Todavia, recomenda-se ao gestor que cumpra o que dispõe os arts. 83 a 106 da Lei Federal nº 4.320/64 quantos aos registros contábeis, bem como as Normas Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, de modo evitar possíveis inconsistências.

Item 2 – Abertura de Créditos Suplementares no valor de R$ 21.383.051,11, representando 92,46% das despesas fixadas no orçamento, excedendo o percentual de 80% estabelecido na Lei LOA

O responsável alega, em suma, que a metodologia de cálculo aplicada pela equipe técnica do TCE não levou em consideração o disposto no art. 5º, inciso II, parágrafo único, da LOA do Município (Lei Municipal nº 458/2022), que dispõe:

Art. 5º. Fica o Poder Executivo autorizado a:

(...)

II - abrir créditos adicionais suplementares com a finalidade de atender insuficiências nas dotações orçamentárias, até o limite de 80% (Oitenta por cento) do total da despesa fixada, em relação aos valores autorizados nesta Lei, criando, se necessário, elementos de despesa e fontes de recurso dentro de cada projeto, atividade ou operações especiais, mediante à utilização dos seguintes recursos:

a) Reserva de Contingência;

b) Excesso de Arrecadação, nos termos do art. 43, § 1°, inciso Il da Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964;

c) Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias autorizadas por esta Lei e em seus créditos adicionais autorizados pelo Poder Legislativo;

d) Superávit Financeiro apurado no Balanço Patrimonial do exercício anterior;

e) Operações de Crédito autorizadas pelo Poder Legislativo.

Parágrafo único. Excluem-se do limite previsto no inciso II, deste artigo, os créditos adicionais destinados à Reserva de Contingência, Excesso de Arrecadação, nos termos do art. 43, § 1°, inciso Il da Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964 e Superávit Financeiro apurado no Balanço Patrimonial do exercício anterior. (g.n)

Parágrafo único. Excluem-se do limite previsto no inciso II, deste artigo, os créditos

De acordo com o cálculo apresentado pela defesa, o saldo apurado de “créditos suplementares” seria de R$ 8.922.944,39, o equivalente a 38,56% do orçamento inicial.

A equipe técnica acolheu a justificativa e a documentação apresentada.

Pois bem. De acordo com o art. 43 da Lei nº 4320/1964 são permitidas alterações no orçamento, desde haja comprovação da existência de recursos. Veja-se:

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;

II - os provenientes de excesso de arrecadação;

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;

IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

No presente caso, entende-se tratar-se de falha passível de ressalva, haja vista que restou comprovada a origem dos recursos suplementados e que o valor não excedeu o percentual estabelecido no art. 5ª, inciso II, da LOA (até 80% sobre o total da despesa fixada).

Ademais, em análises similares, o entendimento do TCE é pela ressalva da irregularidade. Veja-se:

PARECER PRÉVIO Nº 16/2024 – 2ª CÂMARA (5923/2022)

9.1. Emitir Parecer Prévio pela Aprovação (...)

9.2. Ressalvar as impropriedades a seguir elencadas: (...)

3.  Abertura de Crédito Adicional oriundo de Superávit Financeiro de Exercício Anterior, equivocadamente, sem ultrapassar o limite de 80%, previsto no art. 7º da Lei Municipal nº 282/2020; (g.n)

Não obstante, recomenda-se ao gestor que na realização de abertura de crédito suplementar disposto no art. 43 da Lei nº 4.320/64, a contabilidade demonstre com fidedignidade todas as informações que impactam a mensuração e registro contábil do orçamento público.

Item 3 – Ausência de registro na conta "Créditos Tributários a Receber"

A defesa destaca o teor do Anexo à Portaria STN nº 548/2015 (Item 3.1.3, pg. 14), para fundamentar que nos municípios com até 50 mil habitantes, o prazo para a obrigatoriedade dos registros contábeis, referentes ao reconhecimento, mensuração e evidenciação dos créditos oriundos de receitas tributárias e de contribuições, é a data de 01/01/2022. Colaciona-se:

Antes de adentrar ao mérito da irregularidade, cumpre destacar que os prazos definidos no Anexo da Portaria STN nº 548/2015 não impedem que cada ente da Federação implante outros procedimentos antes da data ali estabelecida, bem como não restringem a atuação dos órgãos de controle, que podem exigir prazos mais exíguos com vistas a auditorias dos procedimentos contábeis patrimoniais, conforme destaque da própria normativa (pg. 11).

Feita tal ponderação, verifica-se que a irregularidade têm sido objeto de ressalva e recomendação nos julgamentos exarados por esta Corte de Contas. Cita-se: 

PARECER PRÉVIO Nº 09/2020 - 2ª CÂMARA (4386/2018):

“[...] II. Ressalvas: [...]:

e) O Município não registrou nenhum valor na conta "Créditos Tributários a Receber" em desconformidade ao que determina o MCASP. (Item 7.1.2.1 do relatório)

Item 4 – Créditos por Danos ao Patrimônio

O valor apurado na “conta 1.1.3.4 - Créditos por Danos ao Patrimônio” é de R$ 13.735,40, não havendo indicação quanto às informações exigidas na IN nº 04/2016 e das medidas adotadas para recuperação dos créditos conforme dispõe a IN nº 14/2003.

De acordo com o art. 8º, §5º da IN nº 04/2016, o gestor deve informar nominalmente, em nota explicativa, os responsáveis por diferenças em contas bancárias e o valor correspondente, bem como as providências adotadas para a recomposição dos recursos ao erário.

A defesa alega que o valor registrado na “conta 1.1.3.4 - Créditos por Danos ao Patrimônio” originam-se de gestões anteriores, não podendo a atual ser responsabilizada pela irregularidade.

A equipe técnica opinou pela ressalva da irregularidade.

Em que pese a justificativa de defesa mostrar-se insuficiente para regularizar o apontamento por ausência de comprovação documental para evidenciar/demonstrar a adoção de medidas de recuperação do crédito, a jurisprudência desta Corte consolidou entendimento majoritário pela ressalva da irregularidade, dada a inexpressividade do valor (R$ 13.735,40) em relação à receita gerida pela entidade (R$ 36.521.699,47), conforme resolução a seguir:

RESOLUÇÃO Nº 406/2018 – PLENO (13409/2017)

EMENTA: PEDIDO DE REEXAME. PRESTAÇÃO DE CONTAS CONSOLIDADAS. MUNICÍPIO DE FÁTIMA - TO. EXERCÍCIO DE 2015. CANCELAMENTO DE RESTOS A PAGAR. SALDO NA CONTA CRÉDITOS POR DANOS AO PATRIMONIO. POUCA EXPRESSIVIDADE DOS VALORES EM RELAÇÃO À RECEITA GERIDA. PRINICPIO DA RAZOABILIDADE. PROVIMENTO INTEGRAL. RECURSO PROVIDO. APROVAÇÃO DAS CONTAS. (g.n).

CONCLUSÃO

É despiciendo ao Ministério Público repetir os números, os resultados ou a fundamentação legal adotada, já que os técnicos encarregados da análise formal e material destas atribuições, apontaram que os índices constitucionais e legais referentes à Despesas com Pessoal, Educação, FUNDEB, Saúde e Repasse ao Legislativo foram atendidos.

Oportuno ressaltar que durante o exercício não foram realizadas auditorias “in loco”, de forma que as informações são unilaterais do Prefeito, fato que prejudica sobremaneira a aferição da veracidade dos fatos contábeis apresentados.

Pelo exposto, o Ministério Público de Contas, diante das informações orçamentárias, financeiras, patrimoniais, contábeis e operacionais fornecidas pelos órgãos instrutivos desta casa, manifesta-se a este Egrégio Tribunal de Contas pela emissão de Parecer Prévio recomendando à Câmara Municipal a APROVAÇÃO das presentes Contas Consolidadas, nos termos artigos 1º, inciso I, 10, inciso III e § 1º, 103 e 104, todos da Lei Estadual nº 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO) c/c artigos 28 e 32 do Regimento Interno, com recomendação de saneamento dos apontamentos técnicos contábeis nas contas subsequentes.

É o Parecer.

MARCOS ANTONIO DA SILVA MODES

Procurador de Contas

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS, em Palmas, aos dias 11 do mês de abril de 2024.

Documento assinado eletronicamente por: MARCOS ANTONIO DA SILVA MODES, PROCURADOR (A) DE CONTAS, em 12/04/2024 às 18:28:50, conforme art. 18, da Instrução Normativa TCE/TO Nº 01/2012.

A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://www.tceto.tc.br/valida/econtas informando o código verificador 390900 e o código CRC 10ED0B3

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